讓被征地農民“原有生活有改善、長遠生計有保障”——解讀土地管理法修正案草案四大亮點

隨著我國工業化、城鎮化的快速推進,農村征地補償中引發的問題得到社會廣泛關注。現行土地補償制度是由土地管理法確定的,其中最關鍵的條款是第47條。24日提交全國人大常委會審議的土地管理法修正案草案,對第47條做出了重大修改。

亮點一:刪除按土地原有用途補償和30倍補償上限規定

現行土地管理法第47條規定,征收土地按照被征地的原用途給予補償,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。

國務院法制辦主任宋大涵表示,這些規定與當時的經濟社會發展水平是相適應的,但現在逐漸暴露出一些不適應新形勢、新情況的問題。從補償原則看,在原用途基礎上按照年產值倍數補償,沒有綜合考慮土地年產值以外的其他因素,包括土地區位、供求關系及土地對農民的就業和社會保障功能等。從補償標準看,30倍的上限規定過死,不適應不斷變化的經濟社會發展情況和各地不同情況。

為此,草案明確了公平補償的基本原則,刪除了按照被征收土地的原用途給予補償和30倍補償上限的內容,規定征收農民集體所有的土地應當給予公平補償,保證被征地農民原有生活有改善、長遠生計有保障,維護被征地農民的合法權益。

中國社會科學院農村所研究員黨國英認為,如果被征收土地原用途是農地或畜牧用地,按照原有用途補償的話標準就會過低。同時,補償標準取消30倍的上限,體現了中央和國務院過去幾年來一直強調的對土地征收過程中農民合法利益的保護。

亮點二:增加社會保障補償內容

草案在現行47條規定的土地補償、安置補助、青苗和地上附著物補償三項補償的基礎上,把住宅從地上附著物中單獨列出,并增加了社會保障補償。

北京大學法學院副院長王錫鋅認為,目前一些地方在土地財政的影響下,對土地的需求越來越旺盛,但是對征地帶來的社會成本沒有進行很好的擔當,具體表現在把集體土地征收變為建設用地獲得巨大的土地階差收益,但對于農民失去最根本的土地之后能獲得什么樣的保障,并沒有具體措施。這次草案增加社會保障補償內容,就是著力解決土地城市化和農民城市化不匹配的問題,也體現出中央強調的城市化要追求質量的精神。

宋大涵介紹,初步考慮在住房保障方面,對城市規劃區內的被征地農民提供國有土地上的房屋并發給房屋所有權證書,無法提供國有土地上房屋的按照市場價給予貨幣補償;城市規劃區外安排宅基地重建住房并按照新建房屋成本給予補償。在社會保障方面,給就業困難的被征地農民享受城鎮就業困難人員在就業指導、技能培訓和就業介紹等方面的優惠政策;在補償資金中增加社保補貼資金,記入被征地農民養老保險個人賬戶,使他們享受更高水平的養老保障。

亮點三:補償資金不落實不得批準和實施征地

為保證公平補償原則的落實和補償制度的實施,草案明確規定,征地必須按照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序。補償資金不落實的,不得批準和實施征地。

王錫鋅認為,增加這樣的規定是極為必要的。當前一些地區征地補償出現的一大問題是在保障費用不足額、不到位的情況下就已經開始征地,使得被征地農民的利益無保障,生活受影響,引發一系列社會矛盾甚至是群體性事件。未來在制定進一步的征地補償條例時,還應該規定賬戶單列、專款專用、加強監督等具體辦法,以保證補償資金落實到位。

宋大涵表示,初步考慮按照修正案規定的原則和制度,細化并嚴格征地程序,加強對政府征地行為的約束,保證被征地農民在征地批準前和實施過程中的參與權、話語權,堅持“先補償安置,后實施征地”;明確被征地農民申請行政復議或者提起行政訴訟的權利,建立對市縣級政府違法違規征地行政問責制度,切實保障農民的合法權益。

亮點四:授權國務院制定征地補償安置具體辦法

草案規定,征收農民集體所有土地補償安置的具體辦法,由國務院制定。依照國務院制定的具體辦法,省、自治區、直轄市可以規定補償安置的具體標準。

王錫鋅說,土地管理法草案提供了基本的集體土地征收和補償框架性的原則,這是對國務院要制定的集體土地征收補償條例的指導性的上位法的要求,也指明了補償的基本方向。這些原則性的規定以及對國務院制定征地補償辦法的授權,標志著國務院征補條例的制定已經進入了實質性的關鍵階段。

黨國英認為,土地管理法相當于土地領域的憲法和基本法,草案為國務院出臺征補條例提供了指導原則。“土地征收也是一種生產要素流轉,要盡可能按照市場化的原則處理交易關系。至于補償標準,應該根據各地實際情況確定,不宜一刀切。”