從國家秘密到公布于眾

新中國成立后，財政預算從國家秘密到公之于眾，大體上走過了三個歷程。

第一階段：人大代表審預算報告而不知“細賬”。1951年頒布的《保守國家機密暫行條例》規定，“國家財政計劃，國家概算、預算、決算及各種財務機密事項”屬于保密內容，是國家機密。1988年通過的保密法定密過寬，也限制了預算公開。1997年，國家保密局和財政部制定的《經濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》指出，財政年度預、決算草案及其收支款項的年度執行情況，歷年財政明細統計資料等屬于國家秘密，不得向社會公開。盡管1982年憲法賦予人大有權審查、批準預算和預算執行情況的報告,1994年預算法明確了人大審批預算的職能，但其中并無預算公開的規定。因此，人大代表幾乎是就預算報告來審查預算，對預算“賬目”知之甚少。有人大代表批評道：“這樣虛化、不透明的報告給代表，代表怎么去審議？”老百姓當然無法知曉政府如何花錢。

第二階段：部門預算“細賬”向人大代表公開。1999年，全國人大常委會通過《關于加強中央預算審查監督的決定》，提出編制部門預算、細化預算等要求。2000年，全國人大選擇教育部、農業部、科技部、勞動和社會保障部四個部門，作為向全國人大報送部門預算的試點。2001年，廣東省政府首次向省人代會提交省政府辦公廳等7個試點單位的部門預算草案。可以說，隨著部門預算在改革中逐步規范并步入常態，提供了可資預算公開的條件。

在人代會上，部門預算及預算資料起初被標上“秘密，會后收回”字樣，預算文本掌握在代表團的團長手里面，代表要看預算案，得向團長借。部門預算確實讓人大代表知曉政府怎么花錢，但花錢又如此“秘密”，這就遭到了代表和公眾的質疑。到了2005年，這些秘密字樣開始被刪除，各地部門預算逐漸向人大代表公開。當年1月，參加四川省人代會的代表發現手中的部門預算草案封面的“機密”二字被刪除。自2006年開始，湖南省將124個省級一級預算單位的預算情況全部向人大代表公開。近年，深圳等地的人大代表人手一本部門預算草案，而且允許代表帶回家。這喻示著預算公開透明邁出了體制內的第一步。此間，少數地方開始探索向社會有限度地公開預算。

第三階段：預算向社會公開。2007年通過的國務院政府信息公開條例將“財政預算、決算報告”和“財政收支、各類專項資金的管理和使用情況”列為重點公開的政府信息。這是第一個涉及預算公開的制度文本。當年，深圳市試水將部門預算向公民個人有條件地公開，即只能在財政局閱覽室閱讀，不外借、不復印。“預算不是秘密，應該掛在網上向社會公開！”政府信息公開條例這把“尚方寶劍”，讓人大代表依法追問：省長報告已向社會公開，為什么預算案不能通過媒體公開？加上公民與媒體的一浪蓋過一浪的呼吁，預算公開已經“箭在弦上”。這就有了2009年10月廣州市財政局在網上全部公開當年114個部門預算；2010年3月國土資源部率中央部委之先公布部門預算。

全國人大財經委副主任委員吳曉靈說，“中國新一輪預算改革即公共預算改革從1999年就開始了，時間過去了11年，今天才有中央部門公開自己的‘賬本’，是否有點漫長啊！”

吳曉靈所說的公共預算改革實際上導源于1999年全國人大常委會通過《關于加強中央預算審查監督的決定》，該決定提出編制部門預算、細化預算等。2004年9月，時任全國人大常委會預算工委主任劉積斌高度評價推行部門預算是“預算制度改革最重要、最見成效的‘亮點’”。

公共預算改革和政府信息公開規制這兩顆種子，在民主法治的土壤里強勁地萌發，預算公開成水到渠成之勢，這也是民主法治的題中之義。