構建綜合型社會救助體系，免除人們的生存之憂

記者：戰略報告中提出構建綜合型社會救助體系以免除全體人民生存之憂的建議，其核心思想是什么？

鄭功成：改革開放30多年來，共同貧窮已被送進了歷史，但貧困現象并未消失。即使將來絕對貧困消除了，相對貧困現象也會長久存在。因此，面向貧困或低收入人口的社會救助制度不可缺少。我國現行的社會救助制度是以最低生活保障為核心的，近10年來設置了諸如醫療救助、教育救助、住房救助等專項救助，但總體上仍然是一種城鄉分割、項目分割的生存救助。隨著我國經濟社會發展水平的提高，并依據社會保障體系建設總體目標，我國社會救助改革與發展的戰略目標應當是從單項救助向綜合型救助、從城鄉分割救助向城鄉一體化救助、從生存型救助向促進發展型救助、從維持溫飽型救助向追求一定的生活質量型救助發展。不過，基于城鄉分割與地區發展嚴重失衡的現實，社會救助體系建設需要分步推進。在第一階段（2008—2012年）只能從縮小不公平入手，以城鄉一體的最低生活保障和自然災害救助為支架，以急難救助等為重要內容，向城鄉一體、覆蓋全民、能夠基本滿足國民多種生活困難救助需求的綜合型社會救助體系發展。在第二階段（2013—2020年）完善相關立法，在明晰中央與地方救助責任的條件下促使綜合型社會救助體系全面定型，不斷縮小城鄉救助差距，使國民平等享有社會救助權。第三階段（2021—2049年）所追求的是受助對象的人格平等與尊嚴，全體國民將在一個統一的綜合型救助制度框架下免除生存危機，并獲得有助于個人與家庭發展的更高水平的援助。

促進社會福利事業大發展，全面滿足城鄉居民的社會福利需求

記者：項目研究的最終成果對社會福利給予了高度重視。請談談這方面的考慮。

鄭功成：過去對社會福利相對忽略，主要是由于勞動者對社會保險的需求以及困難群體對社會救助的需求更顯緊迫?，F在情況正在發生變化，主要是人口老齡化的加速到來和家庭保障功能的持續弱化，以及老年人、殘疾人、兒童、婦女等不同群體對社會福利需求的急劇增長，使我國進入了不發展社會福利事業便會損害國民生活質量的新時期。因此，政府須進一步發揮主導作用，促使社會福利從照顧弱者向普惠全民轉變。在體系建設目標方面，我國的社會福利應以社區服務為基礎，以政府主導、社會參與、受助者自助的各種社會化福利服務（包括老年人福利、兒童福利、婦女福利、殘疾人福利、住房福利、教育福利等）及相應的福利津貼為主體，以職業福利為補充。在保障內容方面，需要隨著社會發展進步與民生訴求升級向更廣闊的領域延伸。例如，從人的需求出發，國家需要考慮并適時建立長期護理保險，發展臨終關懷事業。在實施方式方面，社會福利應實現包括籌資社會化、設施社會化、服務社會化在內的實施方式社會化。當然，發展社會福利事業是一個漸進的過程。我們的設想是，在第一階段（2011—2015年）能夠初步形成社會福利體系制度框架，重點推進城鄉老年人、殘疾人服務體系建設和幼兒事業發展；在第二階段（2016—2020年）實現社會福利事業全面定型、穩定持續發展，尤其是基本福利制度走向成熟，護理保險與臨終關懷等事業獲得發展，全面滿足城鄉居民的社會福利需求；在第三階段（2021—2049年），不斷提升社會福利水平與社會服務質量，使之成為中國特色社會主義福利社會的重要制度支撐，實現讓人生有體面、死有尊嚴的目標。社會福利事業的大發展，將是我國社會保障體系健全、成熟的重要標志，必將極大地保障與改善城鄉居民的生活質量。（記者　張怡恬）

我國社會保障制度發展歷程（鏈接）

1951年，國家制定《中華人民共和國勞動保險條例》，標志著我國社會保障制度正式建立。迄今，社會保障制度發展可以劃分為兩個大的階段。

第一階段：從新中國成立到改革開放前。我國社會保障制度與計劃經濟體制相適應，制度安排是“國家—單位（集體）保障制”，具有國家負責、單位（集體）包辦、板塊結構、全面保障、封閉運行等特征。在城鄉二元分割和高度集中的計劃經濟體制下，包括勞動保險制度、公費醫療制度等在內的主要制度安排面向城鎮居民；在農村，除自然災害救濟及災荒年份的生活救濟外，基本上只有依托農村集體經濟的農村合作醫療與五保制度。

第二階段：改革開放以來。農村土地承包責任制的推行和城鎮國有企業改革、勞動體制改革的推進，使原有社會保障制度失去了組織基礎與經濟基礎。社會主義市場經濟體制的確立與社會結構的分化，又對社會化的社會保障制度安排產生急切的需求。在這種形勢下，自20世紀80年代中期開始，中國社會保障制度進入全面改革時期。1986年國務院制定有關待業保險的法規，1994年選擇江蘇鎮江、江西九江作為醫療保險改革試點，1995年推動統賬結合模式的職工基本養老保險試點，1998年實行住房體制改革，1999年建立城鎮居民最低生活保障制度，2003年開始建立新型農村合作醫療，2004年“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”被寫入憲法，2007年建立農村最低生活保障制度，2009年啟動新型農村養老保險試點，2010年通過《中華人民共和國社會保險法》，中國社會保障制度逐漸走上了政府主導、責任分擔、社會化、多層次化的發展道路，制度框架初步形成，并日益呈現出“國家—社會保障制”的特征。

2010年10月，黨的十七屆五中全會通過的“十二五”規劃建議提出，堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續方針，加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設?？梢灶A見，在“十二五”時期，我國社會保障制度將向定型、穩定、可持續的發展階段邁進，人人享有基本社會保障的目標將逐步成為現實。　　

來源：人民日報 編輯：鄧京荊