困擾草根NGO已久的身份問題，最近似乎出現破解的曙光。民政部部長李立國在2011年民政工作年中分析會上表示，民政部門對公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織履行登記管理和業務主管一體化職能。消息一出，有人拍手稱快，有人將信將疑，這樣的消息已經出現多次，這次會有實質性進展嗎？有專家認為，民政部再次重提放開三類組織登記，表明政府今年已經加快雙重管理體制改革的步伐，而這也對未來政府管理社會組織以及NGO能力建設提出了新的要求和挑戰。

動態

民政部放開三類社會組織登記審批

7月4日，在2011年民政工作年中分析會上，民政部部長李立國表示，民政部門對公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織，履行登記管理和業務主管一體化職能，這意味著上述三類社會組織將可直接登記，改變之前的雙重管理門檻。按照目前的規定，社會組織如想在民政部門登記注冊，必須首先找到業務主管單位，很多組織因找不到政府部門或是具有政府背景的機構掛靠而無法登記。

清華大學公共管理學院創新與社會責任研究中心主任鄧國勝分析，“民政部又提放開登記的事，說明三個條例的修訂過程很順利。”在此之前，民政部已經就我國民間組織管理的三個條例：《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業登記管理暫行條例》進行了修訂并提交國務院法制辦。對于公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織放開直接登記是修訂的內容之一，如獲通過，一刀切的社會組織雙重管理體制將被打破。

現狀

近九成民間組織處于“非法狀態”

截至2010年，我國在民政部門注冊的社會組織約44萬個，其中社會團體24.3萬個，民辦非企業單位19.5萬個，基金會2600多個。而據北京大學中國政府創新研究中心主任俞可平估計，在中國至少有300萬未登記的社會組織，近九成民間組織處于“非法狀態”。

政府部門一般也不愿意作為社會組織的業務主管部門，一是無利可圖，二是可能帶來風險，影響到自身。出于多一事不如少一事的考慮，他們往往將上門申請的社會組織拒之門外。大批民間背景的社會組織想取得正式資質困難重重。

大部分無法通過民政局注冊的民間組織為了繼續生存，他們或在工商部門登記為企業，按章納稅，從事公益服務，卻還要繳稅，對于募款本來就很不容易又沒有利潤來源的NGO來說負擔不小；更多的則是不注冊法人，成為黑戶。為孤獨癥兒童服務的北京星星雨教育研究所，從創辦以來一直以工商注冊的企業名義運作，“(我們)一直在努力，申請的主管單位也從來沒說不行，但就是一直有各種原因讓我們不停地修改材料，所以，到現在還是企業身份。”“星星雨”主任孫忠凱表示。

破局

地方政府對雙重管理的試水改革

面對公益事業和社會組織的蓬勃發展，個別地方政府率先試水改變一刀切的雙重管理體制。

深圳自2008年起已經率先對社會組織管理進行探索，對工商經濟類、社會福利類、公益慈善類三類社會組織實行“無主管登記”。

2010年2月，北京首次明確社會組織“直接登記”試點，中關村園區的社會組織設立可以直接向民政局登記，不再需要掛靠。

2010年6月，成都開展社會組織登記制度改革，工商經濟類和社會福利類社會組織登記時，申請人可直接在登記管理機關辦理登記手續。

今年初，北京民政局將試點推廣到全市，規定工商經濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務類等四大類組織可直接在民政部門登記注冊。

致力于動物保護的它基金就是在這樣的背景下順利注冊的，秘書長方丹介紹，它基金前身是“中國動物保護動物記者沙龍”，這個松散的組織由于缺乏合法身份讓他們在開展活動時屢屢受挫。今年4月，沙龍決心向民政部門申請取得合法身份。

“當時，我對北京直接登記試點還一無所知，原以為向沙龍這樣性質的機構必須掛靠在公募基金會下。”通當方丹了解到北京的新政后，當即決定申報成立一個非公募基金會。“政府的工作效率讓我很吃驚，我們4月開始準備申報資料，通過驗資后，5月遞交了正式申請，一個禮拜就批下來了。”5月20日，方丹從民政局那里拿到了基金會法人登記證書。

但據記者了解，北京市試點4個月以來，目前沒有成功的社會組織大有人在。“天使媽媽”基金的負責人鄧姐說，早在今年3月就有認識的記者將北京放開四類社會組織登記的消息告訴了她，但迄今為止，他們仍然未能成功注冊。根據記者的了解，成都的試水政策實施以來，也只有兩家“無業務主管單位”社會組織登記成功。

■公益觀察

針對此次民政部提出的三類組織可直接在民政部門登記注冊，本刊邀請中國人民大學非營利組織研究所所長康曉光、南都公益基金會理事長徐永光、清華大學公共管理學院創新與社會責任研究中心主任鄧國勝作為觀察員進行點評。

1按服務類型分類有助打破僵局

民政部提出的公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織到底代表了哪些社會組織？這樣的稱謂和之前人們所熟悉的“社會團體、基金會和民辦非企業單位”的劃分標準有何不同？康曉光表示：“我國將社會組織分為三類，即社會團體、基金會和民辦非企業單位，這主要是根據主體特點和功能來劃分的。公益慈善類、社會福利類、社會服務類的分類是根據服務類型來劃分的。根據服務類型分類有助于打破目前對社會組織一刀切的雙重管理體制僵局。”他表示，其實政府并非全盤放開雙重管理體制，這次放開的三個領域正好是目前政府忙不過來，而社會又有很大需求的領域，因此政府對社會組織是“選擇性限制、選擇性發展”。

2政府從“嚴審批”到“嚴監管”轉變

鄧國勝表示，這次表態體現了中央政府對民間組織的管理思路的變化。“胡錦濤主席2月在中央黨校社會管理及其創新專題研討班上就表示，要加強和創新社會管理。今年3月十七屆五中全會通過的‘十二五’規劃建議中也提出要‘培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導其參與社會管理和服務。’5月民政部長李立國在京調研時也表示將借鑒和推廣北京經驗，進一步加大社會組織登記的范圍。此次降低登記門檻，說明政府對社會組織的管理，從之前的‘嚴審批、寬監管’向‘寬審批、嚴監管’發生轉變。”他說。

3登記放開不會出現井噴注冊

此前沒有注冊的“黑戶”超過300萬，一旦政策放開直接登記，是否會造成登記部門出現扎堆現象？徐永光認為不太可能出現，既有的組織會逐漸實現注冊，新的組織則不會太快產生。“對于草根機構來說，資金是他們發展最缺乏的東西。如果政府和公募基金會不能給予他們資金的支持，他們的發展還是會比較難，更不會出現井噴式增長。”徐永光說，除了降低登記注冊的門檻外，還應該給社會組織在公募資格、購買服務以及資助獎勵方面給予支持。

4對民政部門自身建設是挑戰

鄧國勝認為，此次思路轉變，對民政部門是一次挑戰。“目前政府的監管能力跟不上社會組織的發展，有的省民政系統管社會組織的監管部門只有十幾個、幾十個人，面對成千上萬的社會組織，根本管不過來。”但鄧國勝同時表示，輕審批重監管并不等于干涉NGO的內部事務，而是重在對其行為的規范；另一方面，NGO的規范不僅要靠政府，還要靠社會民眾監督和內部自律。

記者夏萌

來源：京華時報  編輯：段若蘭