城管的尷尬時光

在田思源看來，行政執(zhí)法權的內容過多和手段不足是城管發(fā)展的根本限制性矛盾。要走出這一困境，要么在體制上調整，理順執(zhí)法權，要么爭取強制手段。而其實在公安化的態(tài)勢之外，北京城管早已在前者的方向上做過努力。

白原的記憶里，北京城管因為體制上的變動而受到如此大的關注，今年絕非第一次。在去年2、3月之間北京的“大部制”機構調整時，城管在第一輪公布方案的機構設置中“消失”，引發(fā)坊間傳言城管被取消，是最驚心動魄的一次變動。

而在行政法學教授、西城區(qū)城管大隊對口指導專家熊文釗的記憶中，那反而是北京城管爭取機構獨立的一次絕好機會。“事實上，北京城管想獨立，做了努力，但是市政府那邊最終沒有給編制序列。”他說。

2009年2月20日，北京市公布了由中共中央、國務院核準的《北京市人民政府機構改革方案》。在這一方案中，沒有任何關于城管隊伍的表述。北京市城管執(zhí)法局原本屬于市政市容委下屬的部門管理機構，然而這次也在方案中的6個部門管理機構中消失。

消息一出，便引發(fā)媒體的持續(xù)關注和網(wǎng)友的熱烈討論。當時有媒體援引知情人士的話語指出，“改革后城管執(zhí)法局不再作為部門管理機構存在，但其職能將仍然被保留。”

直到3月19日北京市政府辦公廳發(fā)布《北京市人民政府關于機構設置的通知》，北京市城管執(zhí)法局才又一次在部門管理機構中出現(xiàn)。

在這一個月身份不明的尷尬時光里，基層隊員們不知內情，議論紛紛。“誰也不知道怎么回事，大家都挺消極的。我是無所謂，下崗了要不就當游商唄。”白原回憶道。關心時事的小販也更加“囂張”起來，有的甚至和白原說：“你們別管我了，反正過兩天你們也被取締了。”

而此時，在城管的上層卻有著更多的考慮。這一個月正是北京市編制辦“三定方案”(定機構，定編制，定職能)的時間。“北京市城管局這邊想爭取獨立，即便作為副廳級單位由市政府直接管理也好。”熊文釗說。

北京市城管執(zhí)法局自誕生以來，就實行市局隸屬市政市容委，區(qū)縣大隊歸區(qū)縣政府直管、受市局業(yè)務指導的體制。然而在2002年、2004～2005年兩次大規(guī)模擴權之后，隨著城管行政處罰職能的擴張，客觀上增強了對城管局協(xié)調上層、指揮下層能力的要求。這一要求內在構成了北京市城管執(zhí)法局爭取獨立的動因，而沈陽、西安等城市城管局的成功直屬管理，也使得北京城管感覺到獨立有其現(xiàn)實可能。

而在當時機構調整以后，也確實多了一個機構序列。然而最終這個序列并沒有給北京市城管執(zhí)法局，而是將建設委員會更名為住房和城鄉(xiāng)建設委員會，歸市政府組成部門。“在這個三定方案中，還是沒有最終明確城管的地位。”熊文釗說。

之所以要爭取獨立，是為了提高地位，強化行政執(zhí)法權。王連峰副局長在今年的公開活動中曾表示，由于與相關執(zhí)法管理部門的關系尚未理順，協(xié)調統(tǒng)一的執(zhí)法格局尚未形成，制約城管的發(fā)展，因此城管在體制上的變動是遲早的事。

北京市城管最終失去了在2009年那一次機構調整中獲得獨立的機會。在市級層面的獨立失敗，也阻礙了北京市城管局在編制和區(qū)縣關系的問題上改革和突破，而后兩者，已愈發(fā)成為北京市城管在發(fā)展上的兩大重要制約因素。城管拆遷隊？

北京市城管執(zhí)法局所面臨的尷尬局面不僅僅是在市級機構中的無法獨立，更重要的是，市執(zhí)法局只對局直屬的40多人的綜合執(zhí)法大隊有直接管理權，而對區(qū)縣的執(zhí)法大隊只是業(yè)務指導關系，沒有管理權——而5000多人的區(qū)縣隊伍，才是北京城管的主體。

區(qū)縣城管大隊的人事權和財政權都歸于當?shù)卣渲苯雍蠊褪牵枪軋?zhí)法大隊成為區(qū)縣政府，甚至鎮(zhèn)、街道政府可以任意驅使的力量。“說是拆遷隊都是客氣了，說鷹爪子、狗腿子的，什么都有。”白原直言。

在今年7月27日，亦莊鎮(zhèn)政府組織公安、城管等部門，對一條爭議道路進行強拆，引發(fā)沖突，造成多人受傷。類似的拆遷行為中，城管總是扮演了先鋒的角色，而值得注意的是，在北京市關于城管職權的規(guī)定中，只有“拆除違章建筑”一項，“拆遷”并不在其中。

更值得注意的是，在此案中，指揮城管強拆的是根本不具備拆遷主體地位的鎮(zhèn)政府。公法研究中心主任余凌云在對亦莊鎮(zhèn)政府的行為進行論證后表示，強拆行為“明顯違法”，亦莊鎮(zhèn)政府只能向有關人民法院申請強制執(zhí)行，而不能作為拆遷主體自行強拆。

在熊文釗看來，“由于我國的地方自治尚未真正形成，因此城管容易被地方政府利用，產(chǎn)生很多復雜問題”是在所難免的。

要管理這支在地方政府驅使下的城管隊伍，北京市城管局顯得有些力不從心，而編制上的掣肘進一步加劇了這種矛盾，直接結果就是各個區(qū)縣都招聘了大量的協(xié)管員。

今年4月，23歲的無照水果攤販趙建華與城管協(xié)管員的沖突中，頭部兩處受傷，經(jīng)診斷縫合6針。據(jù)其本人及親友稱，協(xié)管員用磚頭、對講機拍擊他的頭部致傷。協(xié)管員素質相對較低，令城管自己也頗感頭疼：“他們不是城管招的，是區(qū)縣政府自己招的，編制五花八門，他們惹禍，城管也約束不了。”說起協(xié)管，白原一肚子怨氣。

公安治安隊長兼任城管局長，在熊文釗看來，即有“期望在區(qū)縣上行下效，增強市局權威性”，從而理順整個體制的考慮，不過，“一個人事變動所能起到的作用終歸有限”。

北京市城管局所期待的機構調整一天不能達成，上下關系和編制問題就很難得到解決。熊文釗認為，北京市編制辦在這個問題上的懸而未決，正體現(xiàn)了中央在城管問題上的遲疑。