冷看新一波“圈縣”熱
十八大之后，新型城鎮化被擺在經濟社會發展更加突出的位置。如何把握新型城鎮化帶來的發展機遇，再造一段中國式發展的“黃金時代”，成為各級政府工作的當務之急。
推進新型城鎮化，一個重要話題難以回避：區劃格局如何重構？地理空間怎樣拆分？
記者調研發現，近年來，國內已有不少城市陸續進行了大手筆的“撤縣建區”行政區劃調整，一波席卷東中西部的“圈縣”熱悄然興起。這股風潮在沖擊現行行政區劃格局的同時，也考驗著我國新型城鎮化的破局之道。
再造區劃新格局
近日，備受關注的江蘇省會南京市行政區劃調整方案獲得國務院批復，原秦淮、白下兩區合并，設立新的秦淮區；原鼓樓、下關兩區合并，設立新的鼓樓區；南京僅存的兩個縣，溧水縣和高淳縣，分別在原區劃范圍內撤縣建區。
本輪行政區劃調整后，南京市將由11區2縣精簡為11個區，從此結束“縣域時代”。南京市民政局局長陳學榮說，溧水、高淳作為“縣”一級區劃，在與城區的統籌規劃建設中，存在多重障礙，撤縣建區后將消除與主城的政策差距，有利于市區的人才、資金、產業逐步向兩地集聚，而兩地資源也將得到更好的開發和利用。
記者了解到，去年以來，江蘇多個地市相繼“撤縣建區”。GDP過萬億的江蘇經濟最強市蘇州，將全國十強縣（市）之一的吳江撤市設區；蘇北最大城市徐州市，將銅山撤縣建區；蘇中的揚州市、泰州市分別將江都市、姜堰市劃入市區范圍。
蘇州市委常委、副市長周偉強表示，區劃調整有利于提高中心城市首位度，充分發揮市級的帶動引領作用，加快推進城鄉發展一體化，提高整合統籌區域資源的能力。
撤縣建區還在全國更多地區上演。在西部，以云南省昆明市為例，2011年底呈貢縣成功實現撤縣建區后，下轄6區4縣3自治縣1縣級市的昆明市，除祿勸彝族苗族自治縣和尋甸回族彝族自治縣兩地暫未提出撤縣建市（區）之外，其余的縣都啟動了建市（區）計劃。
而據記者粗略統計，眼下僅貴州、云南、陜西三個省份，提出撤縣設市（區）的縣份即超過40個。
多位專家表示，市轄區的人口和產業體系可以較好地融入城市核心，市與市轄區之間和此前市與縣之間存在完全不同的權力關系，撤縣建區是地方政府權力關系的調整，也將在客觀上推動當地的城鎮化發展，促使縣域經濟盡快擺脫農業為主的單一發展路徑，釋放更多增長潛力。
“雄獅”和“綿羊”之惑
記者了解到，隨著經濟高速發展和城市化進程的加快，上世紀80年代后期，東部沿海發達省份曾掀起撤縣設市熱，在某種程度上推動了城鎮化進程。但1997年之后，中共中央、國務院作出了暫停審批縣改市的決定。當前，隨著大中城市紛紛遭遇發展瓶頸，以及推進新型城鎮化的現實呼聲，撤縣建區開始成為不少地區調整行政區劃的新舉。
“市管縣不再適應經濟發展需求，近年來撤縣建區工作一直在上報。”原高淳縣政府一名工作人員表示，一些縣撤縣建區后，贏得改革先機，城鄉協調發展突飛猛進，“我們看在眼里急在心中”。
南京市江寧區2000年撤縣建區，經過十多年發展，已相當于中等收入國家和地區的水平：地區生產總值從當初的不足百億，躍升到2011年的近760億元，較撤縣建區前增長了6倍多；人均GDP從2000年的1528美元上升到2011年的逾1萬美元，是之前的6倍多。
撤縣建區帶來的經濟提升和城市建設擴容，還吸引人口大量集聚，推進了城鎮化。數據顯示，截至2012年底，江寧區城鎮人口已超過百萬，預計到2030年全區城鎮人口將接近300萬，相當于中等規模城市。“在江寧每年的購房者中，超過七成來自江寧之外，可見江寧在南京人心中的認可度。”江寧本地一家開發企業負責人說。
蘇州吳江撤市建區后同樣迎來新的發展契機。吳江撤市建區后首屆投洽會完成簽約項目69個，總投資450億元。在這些項目中，城市綜合體、總部經濟等高端服務業規模及質量都比以往有跨越式提升；龍頭型項目、高新技術產業及戰略性新興產業項目等投資勢頭強勁。
復旦大學社會科學基礎部教授高國希表示，對于轄區人口、產業體系等已經融入城市、成為城市核心部分的縣，撤縣建區符合發展規律，能夠激發區域活力，“打個比方，就是‘喚醒了沉睡的雄獅’”。
但撤縣建區也不是全無風險，如果操之過急、單純追求速度，也可能出現建區之后經濟社會發展勢頭減弱的問題，高國希將其稱為“雄獅”變“綿羊”。
例如，東部某縣改革開放以來，一直在全國縣域經濟體中排名靠前，但改為市轄區后，由于“行政中心”地位削弱，導致近年來城市化水平、對企業的吸引力、居民生活質量的提升反而落后于同類地區。
“撤縣建區能帶來一些好處，但也意味著原來很多決策權將被上收，發展自主權受限。”高國希說，是否撤縣建區、如何撤縣建區，要視具體情況而定，統籌協調才是解決“雄獅綿羊”之惑的根本。
警惕侵害農民利益
新型城鎮化破題，必須直面行政區劃調整挑戰，而其中“財政蛋糕怎么分”是繞不開的焦點。一些專家認為，個別地市熱衷撤縣建區，動因之一是當前“市管縣”財政體系與“省管縣”財政體系之間的矛盾。記者為此采訪多位政府官員，他們均不愿做出正面回應。
記者了解到，2009年財政部下發了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，確定在2012年年底前，除民族自治地區外，力爭實現在全國全面推進省直接管理縣財政的改革目標。
“省直管縣”后，縣級直接與省財政發生結算關系，將不可避免地削弱地市級政府的財力。在這一背景下，地級市政府擔心所轄縣份脫離自己管轄，因而加速撤縣建區。
“撤縣建區是地級市做大城區人口和經濟總量、擴張主城區的重要途徑。”一位縣級政府工作人員表示，實際上縣里是不愿意的，因為“區權實際上是小于縣權的”。
一些學者則擔心地方政府在利用“新型城鎮化”名義推進撤縣建區的過程中，掠奪農民土地利益，上演強勢政府、強勢資本與弱勢農民的不對等博弈。南京大學城市科學研究院副院長胡小武表示，通過撤縣建區，地級市可以在較短時間內擴大中心城市建成區的面積，城建用地能夠比較容易地獲得增長，這也是很多地方熱衷撤縣建區的一個主要考慮。
另有專家表示，撤縣建區后，一些地方依賴的土地財政，將隨城市建設規模的擴大出現新增長，由此將迎來新一輪拆遷潮，而農民在此過程中也將不可避免地遇到諸如房屋拆遷、土地征用等問題，需要在區劃變革中做好應對預案。
此外，南京大學教授張二震還提醒，撤縣涉及的農民問題，會在一定時期內突出表現為農民既沒有享受到“市民”的社會保障待遇，又將失去國家惠農政策給予的補貼等，對于可能出現的這種“赤腳市民”群體要引起足夠重視。（《半月談》2013年第5期，記者 劉巍巍）
