專家建議 制定事業單位改革法擴大公眾參與

“關于事業單位改革的動力問題現在還缺乏研究。”中編辦研究中心主任洪都前不久在一個論壇上透露,事業單位的從業人員和主管部門對于改革的信心和支持力度不足。

洪都是在中國政法大學法學院舉辦的“事業單位改革與法治保障論壇”上,提出上述問題的。

與會的中國政法大學副校長馬懷德教授對此作出回應:“要想被改革者支持參與配合改革,最好的方法就是吸納改革對象的意見,至少是讓他在程序里參與進來,表達他的意見。這一點需要法律加以明確。事業單位改革需要法治保障,中國應當制定一部事業單位改革法,由法律明確規定改革的方式、方法和程序。”

政策文件密集出臺

2011年,事業單位改革的推進可謂緊鑼密鼓。3月,《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》出臺,即五號文件,此文件被稱為關于事業單位改革的頂層設計文件。

6月,國務院召開了全國分類推進事業單位改革工作座談會,對推進工作進行全面部署。9月,國務院組建了15個調研組,由15個部長帶隊,了解五號文件精神落實情況,行程覆蓋了全國31個省市自治區和新疆建設兵團。

此外,國務院還頒布了37號文,出臺10個子文件,均為事業單位分類改革的配套文件。

洪都介紹,五號文件出臺之前,事業單位改革伴隨著我國的經濟體制改革,已經斷斷續續進行了許多年,但都是支離破碎的,缺乏頂層設計。五號文件的特點之一就是“頂層設計,突破了原來各個地方自行搞改革的格局,把整個改革高度集中起來統一規劃,統一決策”。

兩頭熱中間冷

與會專家介紹,當下,事業單位改革在推進過程中,呈現“兩頭熱中間冷”的格局。

一頭熱是,中央高度重視,積極提倡和推動事業單位分類改革,出臺了高級別的五號文件。還有一頭熱是基層,社會民眾期待通過事業單位改革,解決看病難、上學難的問題。

“中間冷”指的是事業單位的主管部門和事業單位自身。因為事業單位的工作人員對于今后的出路看不明白。不明白改革后的工作要求、福利待遇、前途會發生什么樣的變化,不明白改革后自己是什么一個位置。大量的負面例子,都影響了事業單位從業人員對于改革支持的信心和力度。事業單位的主管部門也不愿意事業單位因為改革出現波動而導致各種各樣的麻煩。

多重問題待解

專家介紹,除了改革動力不足問題,還有很多問題亟待研究。

如,3000萬事業單位人員是多還是少?再如,五號文件提出基本實現基本公共服務均等化,但是仔細閱讀五號文件,無法找到如何實現基本公共服務均等化的答案。此外,事業單位改革如何能保證國有資產不流失。前些年搞鄉鎮衛生改革時,多數地方以很低的價格把鄉鎮衛生院賣給了私人。眼下的醫藥衛生體制改革,要求每個鄉鎮至少有一所為老百姓提供基本醫藥衛生服務的公益性鄉鎮衛生院,于是全國一些地方又以賣出去的幾倍幾十倍的價格,把衛生院買了回來。

在馬懷德看來,這些問題之所以在事業單位改革的歷史進程中容易引發且至今難以解決,一個重要原因就是缺乏法治保障。“單靠政策推進改革是不夠的,無論是改革過程的推進還是改革成果的保障,都離不開法治。這些改革涉及到機構、人員、公共利益的重大事項,必須要有法治保障。出臺一部事業單位改革法確屬必需”。

有參與才有動力

馬懷德認為,歷史上多次事業單位改革、政府機構改革,“基本上每一次都是封閉狀態下的政府部門單方面意志的表現,存在公眾參與度不夠、開放性不夠等問題。如果被改革者不能參與,那他不僅沒有動力,反而會有阻力。要想被改革者支持參與配合改革,最好的方法就是吸納他的意見,至少是讓他在程序里參與進來,表達他的意見。這需要法律明確規定改革的方式方法和程序。”

在馬懷德的設想中,這部法律應重點規范如下內容:

一是明確事業單位的屬性,包括性質、定義、改革的目標、路徑、原則。如應將事業單位明確為公共部門。

二是落實事業單位法人的自主權。人員的聘用、工資待遇、內部治理結構等事項應該讓事業單位自主決定,而不是把事業單位當成行政機關的一個下屬單位看待。

三是切實解決行政機關與事業單位的職能區分問題,采取措施避免事業單位成為“二政府”,保障事業單位的獨立性,解決長期以來存在的“政事不分”的問題。

馬懷德表示,或許事業單位改革法難以一蹴而就,但下一步的政策文件和有關制度,應考慮用法律法規的形式予以明確,以保證改革平穩進行,收到實效,保證改革的成果得到鞏固。

來源：法制日報 編輯：鄧京荊