“保障性住房”這個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)學(xué)詞匯，已經(jīng)愈加成為有形之手干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要杠桿。

在肇始于2010年的房地產(chǎn)調(diào)控政策中，除了嚴(yán)厲的差別化貨幣信貸政策和財(cái)稅政策外，一個(gè)有力的鋪墊便是大量的保障性住房將被推向市場(chǎng)。

根據(jù)中央的要求，2011年全國(guó)要開工建設(shè)保障房1000萬套，未來五年總計(jì)開工建設(shè)數(shù)量達(dá)到3600萬套。

盡管來自政府的規(guī)劃是美好的，全社會(huì)關(guān)于保障房的共識(shí)也已形成，但是論及操作層面，還有許多問題尚待明朗。建設(shè)保障性住房的資金從何而來？哪些人應(yīng)該居住保障性住房？如何避免其成為權(quán)力尋租的灰色地帶？保障房的退出機(jī)制是什么？

凡此種種，亟待解釋。

什么是保障房？

目前我國(guó)住房保障體系主要包括四個(gè)部分——經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房 、限價(jià)房和公共租賃房。在“十二五”規(guī)劃綱要中提出，我國(guó)將重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房 的主體。

最早的保障住宅：經(jīng)適房

“經(jīng)濟(jì)適用房”有跡可循的第一次被提出，源自一份1991年6月份來自國(guó)務(wù)院名為《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》的文件，其中的描述稱：“大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用的商品房 ，優(yōu)先解決無房戶和住房困難戶的住房問題 。”

隨后，1994 年7 月，國(guó)務(wù)院在總結(jié)房改前期經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，確定了“建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化”的住房制度改革目標(biāo)，并且提出了以建立住房公積金制度為主，輔以提租和售房等改革措施。

目前主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，上述決定完善和規(guī)范了房改政策，基本上確定了存量住房的改革問題的原則，為全面建立城鎮(zhèn)住房新體制奠定了基礎(chǔ)。不過，這份文件并未提出經(jīng)濟(jì)適用房這種住房供應(yīng)形式，只是提出了要堅(jiān)持住房商品化、社會(huì)化的改革目標(biāo)。

1995 年，中國(guó)開始實(shí)行安居工程，與后來的經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)體制有很大的相似性。一些研究觀點(diǎn)認(rèn)為，安居工程就是經(jīng)濟(jì)適用房體制的前身。

但中國(guó)社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所研究員王誠(chéng)慶認(rèn)為，上述政策實(shí)際上主要是從當(dāng)時(shí)的宏觀調(diào)控需要出發(fā)的，即通過擴(kuò)大民用住宅建設(shè)規(guī)模達(dá)到消費(fèi)積壓鋼材，而主要不是從住房體制改革的需要出發(fā)的。

另一種說法是3年之后的一份文件。1998 年，國(guó)務(wù)院發(fā)出了我國(guó)住房體制改革的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，該《通知》決定要建立以經(jīng)濟(jì)適用房為主體的多層次的住房供應(yīng)體系：高收入者購(gòu)買或租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房，中低收入者購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房，最低收入者租用政府或單位提供的廉租住房。

同樣在1998年，建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)做好1998年國(guó)家安居工程(經(jīng)濟(jì)適用房)實(shí)施工作的通知》。這也是我國(guó)第一次將經(jīng)濟(jì)適用房明確納入具有保障作用的安居工程中來。

“上世紀(jì)90年代末，中國(guó)的福利分房剛剛結(jié)束。那時(shí)，很多人便買不起房子了。當(dāng)時(shí)，很多北京人都聽過回龍觀、天通苑的經(jīng)濟(jì)適用房一千塊錢一平米之類的話題。”從事房地產(chǎn)行業(yè)近20年的偉業(yè)我愛我家副總裁胡景暉亦無法回憶起保障性住房的精確歷史。他說：“那個(gè)時(shí)候第一代經(jīng)濟(jì)適用房應(yīng)該算是最早的保障性住房。”

防投機(jī)的兩限房

似乎從那時(shí)開始，經(jīng)濟(jì)適用房便進(jìn)入“興建”狀態(tài)。全國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)適用房在短短幾年內(nèi)的快速發(fā)展如雨后春筍，房?jī)r(jià)的相對(duì)低廉，逐漸成為中低收入家庭住房的重要選擇。無論開工面積還是項(xiàng)目數(shù)量都在成倍增加，經(jīng)濟(jì)適用房迎來高速發(fā)展時(shí)期。

不過，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)不斷成熟，單一的經(jīng)濟(jì)適用房已經(jīng)不能再滿足市場(chǎng)的需求。

2007年，兩限房開始出現(xiàn)。兩限房即限房?jī)r(jià)、限套型普通商品住房，是指經(jīng)城市人民政府批準(zhǔn)，在限制套型比例、限定銷售價(jià)格的基礎(chǔ)上，以競(jìng)地價(jià)、競(jìng)房?jī)r(jià)的方式，招標(biāo)確定住宅項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)單位，由中標(biāo)單位按照約定標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，按照約定價(jià)位面向符合條件的居民銷售的中低價(jià)位、中小套型普通商品住房。

一位要求匿名的房地產(chǎn)行業(yè)人士向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者回憶說，2007年前后，兩限房才逐步開始流行起來。

他說：“當(dāng)時(shí)只有經(jīng)濟(jì)適用房和商品房?jī)煞N，但是隨著發(fā)展，經(jīng)濟(jì)適用房暴露出越來越多的問題。很多普通老百姓為拿到個(gè)購(gòu)房資格號(hào)而晝夜排隊(duì)，最后卻根本排不到；另一方面有一些有錢人渾水摸魚通過一些手段買到經(jīng)濟(jì)適用房，曾經(jīng)出現(xiàn)過200多平米的經(jīng)濟(jì)適用房，而且倒賣經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)房號(hào)也成了一種投機(jī)現(xiàn)象。”

于是，在房?jī)r(jià)開始明顯快速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)適用房又緊俏難買的情況下，北京最早創(chuàng)造出“兩限房”這一概念。

租賃主力：廉租房和公租房

經(jīng)適房和兩限房顯然不夠。

同樣是在1998年的綱領(lǐng)性文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》中，提出對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策，即最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房、中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房，建立適應(yīng)不同收入水平居民住房支付能力、分層次的住房保障體系。根據(jù)通知要求，建設(shè)部于1999年制定了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》。

目前，我國(guó)逐步形成實(shí)物配租、租賃住房補(bǔ)貼 和租金減免等3種主要保障方式的廉租房保障體系。

進(jìn)入2006年，全國(guó)一線城市商品房?jī)r(jià)格出現(xiàn)虛高增長(zhǎng)，而由于各種弊端，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)制度引來大量質(zhì)疑，要求加強(qiáng)廉租房建設(shè)的呼聲越來越高。國(guó)務(wù)院頒布條例要求地方政府將土地出讓凈收益的部分按一定比例用于廉租住房建設(shè)，并為參與廉租房建設(shè)的開發(fā)商提供銀行信貸便利。

不過，由于標(biāo)準(zhǔn)過低等因素限制，現(xiàn)有的廉租房數(shù)量未能覆蓋所有符合標(biāo)準(zhǔn)人群。被排除在外的重要組成群體之一便是“夾心層”。

2009年3月11日的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部新聞發(fā)布會(huì)上，有記者問：對(duì)既買不起經(jīng)濟(jì)適用房又不夠廉租房條件的“夾心層”，政府又如何解決？住建部副部長(zhǎng)齊驥給出的回答是：要加快公共租賃房的建設(shè)。公共租賃房歸政府或公共機(jī)構(gòu)所有，用低于市場(chǎng)價(jià)或承租者能承受的價(jià)格向新就業(yè)職工出租。

這一次簡(jiǎn)單對(duì)話，第一次給“夾心層”的住房難問題帶來官方的解決途徑。