執(zhí)行效果大打折扣

從目前情況看，在各地規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼取得了一些成效的同時，依然還存在一些違規(guī)現(xiàn)象。

據(jù)了解，各地濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼的資金來源，基本是預(yù)算外資金。“政府的預(yù)算外資金收入主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金、國有企業(yè)和主管部門收入以及其他收入。”中國政法大學(xué)商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所副所長陳明生副教授接受本刊記者采訪時說，“其中行政事業(yè)性收費(fèi)是預(yù)算外資金最主要的來源，占全部預(yù)算外資金的近70%。各種行政收費(fèi)項目主要集中在公安、建設(shè)、工商、房管、教育等部門。”

“預(yù)算外收入的失控，是造成公務(wù)員獎金津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的主要原因。”胡仙芝指出，“由于地方政府預(yù)算外收入在體制外循環(huán)，‘小金庫’的存在，成為一些公務(wù)員獲取灰色津貼補(bǔ)貼的主要渠道。如果缺乏強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，趨利的內(nèi)部動機(jī)就會抬頭，就會造成整體上的收入差異化和秩序失控的局面。”

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1992年，全國預(yù)算外資金為3855億元，相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算內(nèi)收入的90%以上。到了2006年，全國預(yù)算外收入總量已與3.9萬億元的國家財政收入不相上下。這些數(shù)據(jù)的背后，也許是“部門下屬企業(yè)”的紅火，以及“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的發(fā)達(dá)，由此帶來部門津貼補(bǔ)貼的泛濫。

在黃小勇看來，部門利益作祟、個人追逐利益最大化的沖動，是津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的內(nèi)在動力，預(yù)算外收入的存在提供了灰色收入獲取的可能性，而對預(yù)算外收入缺乏管理規(guī)范最終讓這種可能性成為現(xiàn)實。

陳明生說，公務(wù)員津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的原因，一方面是國家和地方層面對于建立“地區(qū)津貼制度”的規(guī)定不夠清晰、具體，導(dǎo)致地方或部門“巧立名目”提高公務(wù)員收入。另一方面是對津貼補(bǔ)貼發(fā)放，乃至預(yù)算外資金收入及使用的監(jiān)控力度偏弱，對已有規(guī)范執(zhí)行不嚴(yán)，無法形成震懾力。

審計署2009年度抽查56個中央部門，發(fā)現(xiàn)5170張為假發(fā)票，列支金額為1.42億元。其中，利用虛假發(fā)票套取資金9784.14萬元，主要用于發(fā)放職工福利補(bǔ)貼等。

2010年6月23日，審計署審計長劉家義向十一屆全國人大常委會第十五次會議作審計報告時指出，一些中央部門及所屬單位仍存在違反財經(jīng)制度規(guī)定的問題。報告顯示，一些部門及所屬單位擠占挪用財政資金和違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼10.95億元。

但遺憾的是，這些審計出來的嚴(yán)重違法行為，公眾極少見有相應(yīng)的處罰結(jié)果，更少見誰主動出來擔(dān)責(zé)。

嚴(yán)管預(yù)算外收入

多位受訪專家指出，規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，是規(guī)范公務(wù)員收入分配秩序的重要措施，也是從源頭上治理和預(yù)防腐敗的必然要求。

據(jù)了解，西方國家普遍通過立法縮小職工收入差距。比如，美國為了抑制公務(wù)員工資的過快增長，制定了《聯(lián)邦工資比較法》，嚴(yán)禁不合理收入，所謂不合理收入，既包括工資收入也包括工資外隱性收入。類似這樣的法律還有德國的《聯(lián)邦工資法》、日本的《一般職工工資法》，等等。

“根據(jù)中央精神，應(yīng)將現(xiàn)有工資外津貼補(bǔ)貼盡快全面清理，實現(xiàn)由‘暗補(bǔ)’改為‘明補(bǔ)’，實行公開透明的津貼補(bǔ)貼項目、標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放辦法。”陳明生說，“在不突破規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，按屬地化原則，同一地區(qū)同類人員保持大體相當(dāng)?shù)慕蛸N補(bǔ)貼水平。”

“要規(guī)范發(fā)放辦法，規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼，列入工資統(tǒng)一發(fā)放，實行國庫統(tǒng)一支付，并依法納稅。”陳明生建議，“規(guī)范資金來源，在發(fā)放項目和方式等與國家統(tǒng)一政策一致的前提下，通過劃轉(zhuǎn)原有津貼補(bǔ)貼資金解決。

“在進(jìn)行公務(wù)員職級工資改革時，將一部分津貼補(bǔ)貼納入基本工資，加強(qiáng)規(guī)范程度。”胡仙芝說，“此外要繼續(xù)清理整頓‘小金庫’，切斷部門創(chuàng)收收入和公務(wù)員收入之間的直接聯(lián)系。”

胡仙芝認(rèn)為，建立地區(qū)附加津貼制度和完善艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼制度，要因地而異，設(shè)立規(guī)范的項目，確定合理的水平，實行公開透明的發(fā)放辦法，在此基礎(chǔ)上逐步形成地區(qū)間工資收入差距的合理調(diào)控機(jī)制。

在有些專家看來，濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，還只是公務(wù)員獲取灰色收入一種方式。“公務(wù)員工資改革的總體取向，應(yīng)該是完全杜絕公務(wù)員法外收益。”李紹榮建議，“這就需要建立、健全國家公務(wù)員收入監(jiān)管機(jī)制，未經(jīng)全國人大或者地方人大批準(zhǔn)，行政單位不得擅自分配預(yù)算外資金，并對違規(guī)者進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)，確保公務(wù)員收入來源的合法性和唯一性”。

“目前對違規(guī)者還缺乏具有威懾力的剛性問責(zé)機(jī)制。”李紹榮說，“公務(wù)員是國家和政府權(quán)力的執(zhí)行者，而我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)制度是市場制度，公權(quán)進(jìn)入市場或市場影響公權(quán)都會使公權(quán)執(zhí)行者帶來灰色收入或不法收入，因此規(guī)范公務(wù)員收入的關(guān)鍵點(diǎn)是建立監(jiān)督公權(quán)的制度，從制度上規(guī)范公務(wù)員收入。”

同時，“對公務(wù)員尤其是高級公務(wù)員，要逐步實行充分的財產(chǎn)申報制度。”黃小勇認(rèn)為，“要切實加強(qiáng)人大的監(jiān)督作用，擴(kuò)大社會監(jiān)督。唯此，才能對公務(wù)員收入形成更加有力的外部監(jiān)控。”

“當(dāng)前，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算外資金、規(guī)范津貼補(bǔ)貼制度，是一種過渡性的解決手段，是照顧既存利益格局的解決方法。”黃小勇說，“釜底抽薪的辦法，是將預(yù)算外收入全部納入預(yù)算內(nèi)收入進(jìn)行管理，取消部門‘小金庫’的存在。但這僅是規(guī)范公務(wù)員收入的一項基礎(chǔ)性工作。”

來源：瞭望 編輯：鄧京荊