原標(biāo)題：“二次改革”必須從行政體制改革突破

　　汪玉凱 國(guó)家行政學(xué)院教授、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

    聚焦中國(guó)改革

    迎接十八屆三中全會(huì)

    本欄目與市社科聯(lián)合辦

    行政體制改革是進(jìn)一步深化改革的突破口和硬骨頭，即將召開的十八屆三中全會(huì)在行政體制改革方面會(huì)有什么樣的大動(dòng)作？改革又當(dāng)從何處破題、突圍？本報(bào)記者專訪了國(guó)家行政學(xué)院教授、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪玉凱。

    行政體制改革是“二次改革”核心

    記者：即將召開的十八屆三中全會(huì)，深化改革必將是重頭戲之一，也是社會(huì)共識(shí)。您認(rèn)為此次三中全會(huì)將會(huì)在哪些方面作出改革的突破？

    汪玉凱：十八屆三中全會(huì)將是改革的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，我把它稱為“第二次改革”。原因有二，一是當(dāng)下改革已經(jīng)進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折點(diǎn)。過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，我們都是以經(jīng)濟(jì)體制改革為主導(dǎo)展開各項(xiàng)改革，但越到后來，經(jīng)濟(jì)改革對(duì)其他改革的帶動(dòng)越來越困難。因而，政府自身改革顯得更加重要。這就是說，中國(guó)改革發(fā)展到了目前這個(gè)階段，改革的內(nèi)在邏輯正在發(fā)生變化，行政體制改革是大盤子改革中的重要選項(xiàng)，通過政治要素改革來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)改革，是目前的思路。

    二是傳統(tǒng)發(fā)展方式已經(jīng)走到了盡頭。中國(guó)經(jīng)濟(jì)在持續(xù)快速發(fā)展，但付出了過高的代價(jià)，反映在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式方面，突出表現(xiàn)為低成本出口戰(zhàn)略、低端產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源環(huán)境的使用方式、勞動(dòng)在收入分配中的占比持續(xù)下降和收入分配不公引發(fā)的社會(huì)問題；中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌在快速推進(jìn)，但積聚了大量的社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突。這些經(jīng)濟(jì)層面的改革、社會(huì)層面的改革幾乎都和政府自身的問題相關(guān)，改革之所以難度大、難以深入，也都和政府自身存在的問題有關(guān)。

    因而，當(dāng)下的改革必須是從政府自身入手，只有這樣，才能為經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)改革騰空間。這是“第二次改革”的核心，一旦啟動(dòng)，其影響不是一年兩年的，而是長(zhǎng)期的。

    但是，光靠政府改革帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革還不行，還要促進(jìn)政治要素層面的改革。如加大反腐敗的力度，加強(qiáng)司法改革，保證司法公平，轉(zhuǎn)變作風(fēng)，加強(qiáng)執(zhí)政黨的自身改革等。只有認(rèn)清了這個(gè)改革內(nèi)在邏輯的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，我們才能真正掌握改革主動(dòng)權(quán)。我們也看到，從十八大以來，政治要素層面的改革已經(jīng)啟動(dòng)，比如說司法審判體制的改革，表現(xiàn)在整合反腐敗的體制和機(jī)制，一批貪腐官員相繼落馬；再比如從嚴(yán)治黨，“八項(xiàng)規(guī)定”和反“四風(fēng)”的狠抓落實(shí)；以及轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，表現(xiàn)在廢除特權(quán)、出門少封路、嚴(yán)管三公消費(fèi)等方面。

    改革的思想基礎(chǔ) 各方利益取得最大公約數(shù)

    記者：政府自身改革等于“拿刀割自己的肉”，阻力必然不會(huì)小，您認(rèn)為主要阻力有哪些？

    汪玉凱：政府自身改革每走一步都不容易，其阻力主要來自三個(gè)方面：一，觀念革新難。政府一直比較強(qiáng)勢(shì)，要轉(zhuǎn)型面臨傳統(tǒng)觀念制約；二、部門利益太嚴(yán)重。改革勢(shì)必影響相關(guān)部門切身利益，容易遭到阻礙；三、自身改革容易落實(shí)不到位。過去我們的改革大多數(shù)是改社會(huì)的，改老百姓的，改起來相對(duì)容易。比如，下崗分流、醫(yī)療制度改革、減人增效等等。但這些年，涉及政府自身的行政體制改革遇到很大阻力，很難推進(jìn)，比如三公消費(fèi)、官員財(cái)產(chǎn)公開、行政審批制度改革等。這些改革直接動(dòng)了政府的“奶酪”，所以很難。

    記者：改革的阻力如此之大，所以您最近在一篇文章中說，“要構(gòu)建全面改革的思想基礎(chǔ)”，這是不是意味著當(dāng)前對(duì)改革還存在著認(rèn)識(shí)問題？

    汪玉凱：當(dāng)前我國(guó)存在四大風(fēng)險(xiǎn)，一是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，即經(jīng)濟(jì)下行壓力越來越大。過去我國(guó)的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)持續(xù)高增長(zhǎng)了30多年，平均接近9%，現(xiàn)在繼續(xù)保持高增長(zhǎng)速度是不可能的，一方面經(jīng)濟(jì)的基數(shù)越來越大，另一方面資源環(huán)境的約束越發(fā)突出；二是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，即社會(huì)貧富差距、城鄉(xiāng)差距、行業(yè)差距逐步擴(kuò)大，各種機(jī)會(huì)分配不均等，既得利益的灰色權(quán)力、權(quán)貴資本等，導(dǎo)致社會(huì)利益格局被扭曲；三是信任風(fēng)險(xiǎn)，即有的地方政府對(duì)老百姓的承諾不能兌現(xiàn)，各種社會(huì)保障不到位，老百姓對(duì)政府的信任程度下降；四是政治風(fēng)險(xiǎn)，腐敗必須得到有效控制，給民眾以希望，以凝聚人心。這些危機(jī)決定了我們只有繼續(xù)深化改革。

    重構(gòu)改革的思想基礎(chǔ)，在于協(xié)調(diào)各方利益，在新的起點(diǎn)上取得最大公約數(shù)，這是改革能否成功的關(guān)鍵。從過去的改革經(jīng)驗(yàn)看，1978年改革起步的時(shí)候就是以思想解放、尋找改革的最大公約數(shù)為前提的。鄧小平1992年南方談話這場(chǎng)思想解放，使中國(guó)人找到了“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”這個(gè)最大的公約數(shù)。目前，中國(guó)的改革又到了一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)刻，需要構(gòu)建全面深化改革的思想基礎(chǔ)，在當(dāng)前利益格局下取得最大公約數(shù)。

    向既得利益動(dòng)刀 最難突破的是權(quán)貴利益集團(tuán)

    記者：那么您所說的“二次改革”，具體應(yīng)該從哪些方面突破重重阻力？

    汪玉凱：突破口有兩個(gè)，一是行政審批改革，二是對(duì)既得利益階層的改革。

    政府自身改革中，轉(zhuǎn)變政府職能是其核心，而當(dāng)中最主要的就是放權(quán)。十多年前,國(guó)務(wù)院大概有4300多項(xiàng)審批權(quán)，政府管得太多，市場(chǎng)很難發(fā)揮作用。經(jīng)過6次行政審批改革之后，國(guó)務(wù)院目前還有1700多個(gè)行政審批事項(xiàng)，顯然還是太多。如果簡(jiǎn)政放權(quán)不到位，市場(chǎng)仍然門檻過高，則市場(chǎng)機(jī)制仍然無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用；如果社會(huì)組織沒有更多的自主權(quán)，那么社會(huì)組織也很難承擔(dān)起社會(huì)賦予它的責(zé)任。所以政府如何把該管的管好，把不該管的放出去，達(dá)到收放平衡，既需要勇氣更需要智慧。只有把政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系理清楚，激發(fā)起市場(chǎng)和社會(huì)的活力，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展才是良性的過程。新一屆政府已承諾，未來5年把1700多個(gè)行政審批事項(xiàng)再精簡(jiǎn)三分之一，這是個(gè)好事。

    改革說到底，就是與既得利益集團(tuán)作戰(zhàn)。目前既得利益集團(tuán)主要有三類：以貪腐官員為主的權(quán)貴利益集團(tuán)、以壟斷企業(yè)為主的利益集團(tuán)、以房地產(chǎn)和資源行業(yè)為主的地產(chǎn)資源利益集團(tuán)。在這其中最難突破的就是權(quán)貴利益集團(tuán)，我們現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要被“權(quán)”扭曲。如果不敢向它們“動(dòng)刀子”，改革就不可能真正有所推進(jìn)。如何打破既得利益集團(tuán)？要從制度上割斷政府官員和商業(yè)活動(dòng)的聯(lián)系；要啟動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革，從制度上打破不合理的利益鏈條；要實(shí)行嚴(yán)格的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。我預(yù)測(cè)在十八屆三中全會(huì)上，國(guó)企改革會(huì)有比較大的動(dòng)作，利益分配上會(huì)有比較大的調(diào)整。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，國(guó)有企業(yè)要退出，不能做主導(dǎo)。

    記者：在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，上海自貿(mào)區(qū)引人關(guān)注，在政治領(lǐng)域，您認(rèn)為會(huì)否有類似的改革大動(dòng)作？

    汪玉凱：上海自貿(mào)區(qū)的改革本質(zhì)上也是一種行政改革。以前我們規(guī)定企業(yè)只能做什么，給企業(yè)設(shè)下了嚴(yán)格的限制。現(xiàn)在在自貿(mào)區(qū)只是規(guī)定企業(yè)不能做什么，給企業(yè)留下了非常大的發(fā)展空間，這對(duì)現(xiàn)行的行政體制來說，也是個(gè)突破。其實(shí)像以前的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，本身就是一種行政模式的創(chuàng)新，現(xiàn)在的自貿(mào)區(qū)也是如此。