“將改革進行到底”系列述評

馬慶鈺（國家行政學院教授，公共管理學部副主任）

部門機構設置是政府職能的體現。看一個政府是否合乎服務型政府要求，只要看看都設置了什么部門就大致了然。1988年提出政府職能轉變以后，歷次改革都在為此努力，國務院的部門性質和數量一直在進行著調整和變化。不含直屬事業單位，主要部門數量在改革之初是100個，1988年66個，1998年53個，2008年至2013年減少到50個。就部門性質看，基本趨勢是經濟管理部門減少，市場監管部門增加，社會服務部門得到加強。地方各級政府也有相應調整和變化。

總體來看，在機構改革與調整的大格局中，中央政府的動作比省級以下政府更到位，那些直接插手市場經濟活動的部門已經不多。但不可否認的是，由于計劃經濟的慣性，由于集權管理格局的影響，再加上官本位和權力部門利益的阻撓，政府職能轉變和讓渡舉步維艱，這一點不僅在宏觀政策機制上有所表現，而且在不少地方無所不及的機構設置上更為明顯。這種與公共管理大勢和市場經濟發展不相吻合的現狀，應當借助大部門制改革加以徹底扭轉。

首先，在省級以下減少與經濟調節和市場監管相關的機構。按照角色與地位的不同，區別中央與地方政府的部門設置側重點。大一統的集權管理體制，塑造了各級政府口徑基本相同、性質基本雷同的職能體系以及相應的部門結構體系，迄今為止，改變不多。十六大形成了“經濟調節，市場監管，社會管理，公共服務”的職能范疇以后，各級政府積極響應。但是一個明顯問題是，在現有體制下，省級以下尤其是地市和縣市級地方政府并不主要承擔“經濟調節”和“市場監管”職能，如果不加區分，就會從一個舊的“上下職能雷同”，走入新的“上下職能雷同”。

比如，當中央和省級政府將“發展和改革”、“工業和信息化”、“科學技術”等經濟部門單獨設置時，那么在地市級和縣市級，也亦步亦趨、生搬硬套的話，與當地實際職能相比，就難免產生小題大做和不著邊際的結果。而反過來，當關系每一個居民的飲用水、用電、燃氣、供暖、垃圾處理、行車走路等日常事項在中央和省級政府機構設置中無法一一體現時，在地市和縣市級政府這邊，卻必須要設置機構提供相應服務。

又比如，中央政府單獨設立了“工商行政管理總局”、“質量監督檢驗檢疫總局”、“新聞出版總署”和“安全生產監督管理總局”等正部長級市場監管類機構，到了地市和縣市那里，照搬不行，完全空白也不行，一個與地方職能對接的方案選擇，可能是設立一個綜合執法監管機構。

類似的情況在黨委系統也有。如果說中央和省級政府設置“統戰部”、“對臺辦”、“黨史研究室”算勉強過得去的話，那么在省級以下大部分地方再上行下效，就有些脫離實情。不能說完全無事可做，但以此為理由毫無變通地原樣照搬，只能造成機構閑置和人浮于事。所以，在大部門制改革中實事求是，與時俱進，進行名實相符的合理變通很有必要。

其次，嘗試對黨委和政府職能機構統籌設置。如果我們承認“經濟調節，市場監管，社會管理，公共服務”是恰當的，那么在公共職能系統誰是主要承擔者？從人們觀念定勢中跳出來的任何一個答案，都會是“政府行政系統”而不是其它。如此，問題就來了：黨委系統設那么多機構和人員編制是做什么的？他們的工作是不是可以和政府行政系統的工作截然兩分？一直以來在兩者的職責協調上的確存在相當僵化的理念。無論是被社會病詬的黨政關系重疊交叉，還是被指在某種程度上的虛務多于實務，與其中的職能機構設置習慣不無關系。我認為，這種傳統可以通過大部門制的大膽拓展予以突破。比如黨委一些部門，承擔了不少社會和諧、社會融合、社會價值方面的事務，這顯然屬于“社會管理”職能。既然這樣，至少在地市和縣市級大部門制改革中，可考慮將黨委宣傳口與文化、傳媒等整合起來成立一個大“宣傳與文化傳播部”，將原來黨委的統戰口與民政、港澳臺僑事務、民族、宗教等整合為一個大“社會工作部”，如果工青婦聯、科協、工商聯等群團續延編制內身份，則也應一并納入其中。這個嘗試將減少編制浪費，促進黨政職能的協調互補和黨委系統的職能轉變。

再次，運用拆除、弱化和歸并方法為市場與社會讓渡空間。政府機構設置以不得已而為之為要則。機構權力是把雙刃劍，即便再好也必然產生對資源的損耗和對社會空間的擠壓，且一旦設置將很難移除。所以，發達國家政府機構設置普遍比較簡潔。而政府的財政支出中，占比例最多的事項主要是養老、保健和醫療照顧、收入補貼與救濟、教育、警察與消防等，從中可清晰看到政府的職能重點。比較看來，我國政府迄今為止的機構設置，與“推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的轉變”有些背道而馳。尤其是省級以下地市和縣市級機構設置依然是林林總總，不勝其多。

僅僅從五花八門的機構性質上看，除了前述那種生搬硬套與角色不符的部門外，還有另外的問題。一個是經濟類太多而服務類太少。從各地政府門戶網站可以看到，經濟類各種機構在機構總數中占比過高，省一級政府一般在35%以上，地市和縣市級政府中一般在40%以上，有的多達50%。而社會管理和公共服務類機構比例在省級是25%左右，地市級是23%左右，而縣一級是20%左右；另一個問題是不當設置和計劃經濟色彩太重。比如在為數不少的地方機構序列中依然設置煤炭辦、仲裁辦、供銷社、經濟合作辦、地震局、氣象局、老齡辦、金融辦、行業管理辦、農機局、房管局、文化執法局、無線電管理辦、糧食局、人防辦、群工辦、招商局、勞教局、砂石辦、武裝部等等。雖說存在必有其用，但在設置的合理性和功能性上的確存在予以調整和規范的必要。

大部門制改革中，各級各地須根據不同層級政府的職責區別，本著黨委和政府職能機構統籌互補的原則，參照國內外已有的機構設置經驗，運用拆除、弱化、歸并方法，建設以社會管理和公共服務為重心的大部門體制。

中央政府根據所承擔宏觀職能的責權劃分原則，可陸續將核心政策部門壓縮到20個左右，另設置相應的總理辦公機構和法定獨立執行機構。即便一下子做不到，在未來的五年內應當基本實現，可考慮將科學技術與工業和信息化部門整合為“科學技術與工業和信息化部”；將環境保護與國土資源整合為“環境與資源部”；將農業與水利整合為大“農業部”；將審計與監察整合為“監察與審計部”；將人力資源和社會保障與民政整合為“民政與社會保障部”；整合民族宗教與港澳臺僑事務，組建“國家融合工作部”；將國家廣電和新聞出版與文化部整合，組建大“文化部”，等等。這樣可以減少十個以上部長級部門。

黨中央所轄屬機構部門，也可通過整合，在未來的五年中間，減少10個以上的正副部長級機構。如可以考慮組建大“中央研究室”；組建大“外交部”；組建大“中央國家機關工委”等等。

省級政府具有較多宏觀管理特征，職能機構設置可參照中央方案調整。地市和縣市級黨政職能機構總數一般設20個左右為宜。另設置相應的法定執行機構。依據前面對地方黨政職能關系和職能定位的分析，應該在本次大部門制改革中做更徹底更到位的調整。

上述黨政部門機構的新布局新結構，必須依靠大部門制改革與編制管理改革和事業單位改革以及黨政關系優化調整，統一部署、協調動作才能有望達成。雖然還不是最終和最理想的方案，但已經向真正的大部門制大大靠近。這種在管理理念和管理體制上帶有突破性的開拓創新，對于轉變政府職能、理順體制關系、優化部門結構、節約編制成本，提高行政效能，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，一定會發揮巨大推動作用。