17日財政部關于印發《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》的通知公布。新辦法規定，從今年4月1日起，原民航機場管理建設費和原民航基礎設施建設基金合并成民航發展基金。

征收了20年的機場管理建設費至此成為歷史名詞。但不少人隨后發現，民航發展基金的用途雖更加廣泛，但基金的征收內容和標準與原機場建設費基本一致。

機場建設費征收20年，廢止時間一再延期

“從約束政府財政行為的角度出發，政府性基金（包括機場建設費）必須規定期限。期限一到，不得繼續收費，也不得延期。如果想繼續收費，應該像新設立的基金一樣重新報批。”武漢大學稅法研究中心主任熊偉說。

然而，從1992年開始至今，航空旅客登機前，都要單獨繳納機場建設費。

1995年，民航總局、國家計委、財政部對費用進行了規范，將地方委托民航機場代收的各種機場建設基金或附加費等，統一并入“機場管理建設費”。并規定，各地區管理局將其50％上繳民航總局，作為全國機場建設的調控資金。另50％由各機場與當地政府協商按規定的范圍使用。

2006年全國兩會期間，不少代表提出機場建設費應當廢止。然而，2007年，財政部公布的《民航機場管理建設費征收使用管理辦法》規定，民航機場管理建設費征收期限延續至2010年。

2010年，財政部又公布了“關于機場管理建設費和旅游發展基金政策等有關問題的通知”。通知明確規定：“2011年1月1日至2015年12月31日，繼續征收機場管理建設費和旅游發展基金。”

機場管理建設費多年備受質疑

機場建設管理費一收就是20年，質疑和爭論一直不斷。爭論的焦點主要集中在機場征收機場建設費的合法性、合理性以及公開透明上。

“合并機場建設費和民航基礎設施建設基金，改征民航發展基金，既有簡并收費項目的考慮，也有拓寬和改善資金使用的考慮。”熊偉說，前期公眾對機場建設費的質疑不斷，可能也是此次調整的動機之一。

然而，民航發展基金的推出，并沒有消除公眾的疑慮，反而使爭論進一步升級。不少人認為，新辦法是“換湯不換藥”，雖然換了個“馬甲”，征收的費用內容和標準與原來的機場建設費基本一致。有網友甚至調侃道：“一個好消息：征收多年的機場建設費停了；一個壞消息：開始征收民航發展基金。”

“政府性基金對公民和企業來說也是一種財產犧牲，我主張用法律來設定，最起碼也應該由國務院的行政法規來設定。否則，政府性基金容易被濫用，侵害私人財產權。”長期從事財稅法研究的熊偉說。

此外，財政部2010年公布的“關于機場管理建設費和旅游發展基金政策等有關問題的通知”還規定，繼續保留首都機場、白云機場、美蘭機場三家上市機場以機場管理建設費安排補貼作為企業收入的政策，每年補貼額不低于各機場當年機場管理建設費收入的40％。這一措施也讓不少人產生懷疑，有限的財政收入是否有必要拿來補貼上市公司？

根據目前幾家機場上市公司近期公布的業績公告，機場建設費返還已經成為機場的一項重要收入來源，首都機場2011年獲得的機場建設費為10．01億元，占全年營業收入的15．4％。廣州白云機場獲得的機場建設費返還為5．84億元，占全年營業收入的13．78％。美蘭機場的機場建設費返還為1．19億元，占去年總收入的21．6％。

民航發展基金需要法律基石和陽光財政

“我認為機場建設費應該取消，但民航基礎設施建設基金可以保留。所以，對于民航發展基金也要區別而論。”熊偉說，不管機場的投資者是誰，無論國有還是民營，乘客除了向機場間接付費外，還要因為使用機場而向政府繳費，這個說法很多人都難以接受。所以，完全可以將所有的費用直接由航空公司支付，航空公司再通過票價轉由乘客負擔。機場收取的費用，政府作為投資人，可以通過利潤的途徑參與分配。

而政府之所以不愿意采用這種方式，是因為很多機場盈利能力不夠，沒有利潤可以分配。所以，更傾向于通過政府性基金的方式，直接從乘客手中拿錢。

現存民航發展基金應該如何改進？熊偉認為，政府首先要向公眾說明征收這筆基金的法律依據。此外，還應向公眾公布資金的詳細使用計劃；對于重大支出，要聽取公眾的意見；對于資金的使用效果，要由獨立機構定期評估，并向社會公布。

來源：新華網 編輯：馮媛