專家建議 制定事業(yè)單位改革法擴大公眾參與

“關于事業(yè)單位改革的動力問題現(xiàn)在還缺乏研究。”中編辦研究中心主任洪都前不久在一個論壇上透露,事業(yè)單位的從業(yè)人員和主管部門對于改革的信心和支持力度不足。

洪都是在中國政法大學法學院舉辦的“事業(yè)單位改革與法治保障論壇”上,提出上述問題的。

與會的中國政法大學副校長馬懷德教授對此作出回應:“要想被改革者支持參與配合改革,最好的方法就是吸納改革對象的意見,至少是讓他在程序里參與進來,表達他的意見。這一點需要法律加以明確。事業(yè)單位改革需要法治保障,中國應當制定一部事業(yè)單位改革法,由法律明確規(guī)定改革的方式、方法和程序。”

政策文件密集出臺

2011年,事業(yè)單位改革的推進可謂緊鑼密鼓。3月,《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》出臺,即五號文件,此文件被稱為關于事業(yè)單位改革的頂層設計文件。

6月,國務院召開了全國分類推進事業(yè)單位改革工作座談會,對推進工作進行全面部署。9月,國務院組建了15個調研組,由15個部長帶隊,了解五號文件精神落實情況,行程覆蓋了全國31個省市自治區(qū)和新疆建設兵團。

此外,國務院還頒布了37號文,出臺10個子文件,均為事業(yè)單位分類改革的配套文件。

洪都介紹,五號文件出臺之前,事業(yè)單位改革伴隨著我國的經(jīng)濟體制改革,已經(jīng)斷斷續(xù)續(xù)進行了許多年,但都是支離破碎的,缺乏頂層設計。五號文件的特點之一就是“頂層設計,突破了原來各個地方自行搞改革的格局,把整個改革高度集中起來統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)一決策”。

兩頭熱中間冷

與會專家介紹,當下,事業(yè)單位改革在推進過程中,呈現(xiàn)“兩頭熱中間冷”的格局。

一頭熱是,中央高度重視,積極提倡和推動事業(yè)單位分類改革,出臺了高級別的五號文件。還有一頭熱是基層,社會民眾期待通過事業(yè)單位改革,解決看病難、上學難的問題。

“中間冷”指的是事業(yè)單位的主管部門和事業(yè)單位自身。因為事業(yè)單位的工作人員對于今后的出路看不明白。不明白改革后的工作要求、福利待遇、前途會發(fā)生什么樣的變化,不明白改革后自己是什么一個位置。大量的負面例子,都影響了事業(yè)單位從業(yè)人員對于改革支持的信心和力度。事業(yè)單位的主管部門也不愿意事業(yè)單位因為改革出現(xiàn)波動而導致各種各樣的麻煩。

多重問題待解

專家介紹,除了改革動力不足問題,還有很多問題亟待研究。

如,3000萬事業(yè)單位人員是多還是少?再如,五號文件提出基本實現(xiàn)基本公共服務均等化,但是仔細閱讀五號文件,無法找到如何實現(xiàn)基本公共服務均等化的答案。此外,事業(yè)單位改革如何能保證國有資產(chǎn)不流失。前些年搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生改革時,多數(shù)地方以很低的價格把鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院賣給了私人。眼下的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革,要求每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有一所為老百姓提供基本醫(yī)藥衛(wèi)生服務的公益性鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院,于是全國一些地方又以賣出去的幾倍幾十倍的價格,把衛(wèi)生院買了回來。

在馬懷德看來,這些問題之所以在事業(yè)單位改革的歷史進程中容易引發(fā)且至今難以解決,一個重要原因就是缺乏法治保障。“單靠政策推進改革是不夠的,無論是改革過程的推進還是改革成果的保障,都離不開法治。這些改革涉及到機構、人員、公共利益的重大事項,必須要有法治保障。出臺一部事業(yè)單位改革法確屬必需”。

有參與才有動力

馬懷德認為,歷史上多次事業(yè)單位改革、政府機構改革,“基本上每一次都是封閉狀態(tài)下的政府部門單方面意志的表現(xiàn),存在公眾參與度不夠、開放性不夠等問題。如果被改革者不能參與,那他不僅沒有動力,反而會有阻力。要想被改革者支持參與配合改革,最好的方法就是吸納他的意見,至少是讓他在程序里參與進來,表達他的意見。這需要法律明確規(guī)定改革的方式方法和程序。”

在馬懷德的設想中,這部法律應重點規(guī)范如下內容:

一是明確事業(yè)單位的屬性,包括性質、定義、改革的目標、路徑、原則。如應將事業(yè)單位明確為公共部門。

二是落實事業(yè)單位法人的自主權。人員的聘用、工資待遇、內部治理結構等事項應該讓事業(yè)單位自主決定,而不是把事業(yè)單位當成行政機關的一個下屬單位看待。

三是切實解決行政機關與事業(yè)單位的職能區(qū)分問題,采取措施避免事業(yè)單位成為“二政府”,保障事業(yè)單位的獨立性,解決長期以來存在的“政事不分”的問題。

馬懷德表示,或許事業(yè)單位改革法難以一蹴而就,但下一步的政策文件和有關制度,應考慮用法律法規(guī)的形式予以明確,以保證改革平穩(wěn)進行,收到實效,保證改革的成果得到鞏固。

來源：法制日報 編輯：于姝楠