“戶籍改革的重點，是要剝離附加在戶口上的權益和福利，同時又必須找到一種替代性的人口管理手段，以保證人口的有序流動，這也是提供公共服務和進行社會管理的基礎。”近日，國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部(以下簡稱“國研中心社會部”)副部長貢森在接受中國青年報記者采訪時說。

受國家發(fā)改委社會司委托，國研中心社會部最近完成了“主體功能區(qū)人口管理政策研究”，提出了促進人口經濟分布協(xié)調的政策思路和系列政策措施，其中對于戶籍改革有著獨到的闡述。

近年來，關于戶籍改革的呼聲一直很高。社會上較為流行的有兩種觀點，一種觀點是取消戶籍制度，另一種觀點認為要實現完全的遷徙自由。課題組認為，“戶籍”本身其實只是一種登記制度，關鍵在于戶籍準入的各種條件和戶籍背后的各種權利和福利，造成身份差別。“在地區(qū)差別較大或既得利益阻力較強的時候，即使取消了‘戶籍’這種區(qū)分辦法，也會有另外的辦法來進行區(qū)分，以維持身份和權利差別。”國研中心社會部部長葛延風說。

因此，課題組認為，當前戶籍改革應該遵循權利義務對等的原則，使原來的“高門檻、一次性”，過渡到“低門檻、漸進式”地獲得權益。即只要滿足最低的居住條件，就可以辦理居住證，享受與原戶籍人口同等的選舉權和就業(yè)權，同等參加社會保險的權利，以及免費享受義務教育和基本免費的初級衛(wèi)生保健；而被選舉權以及最低生活保障、保障性住房等社會救助的享受資格，要具有一定社保參保年限或繳稅年限才可獲得；在一些大城市和特大城市，部分與戶籍掛鉤的特殊行業(yè)就業(yè)資格、參加高考資格，可以通過更合理的替代性管理手段，有條件地放開。

戶籍是怎樣與福利捆綁的

貢森告訴記者，戶籍制度本來是一種按住戶登記的人口管理制度，但我國的戶籍制度被附加了過多的權利，演變成與戶口性質和登記地相掛鉤的權利界定和利益分配制度。據課題組調查，目前與戶籍掛鉤的個人權利有20多項，涉及政治權利、就業(yè)權利、教育權利、社會保障、計劃生育等各個方面，其他還包括義務兵退役安置政策和標準、交通事故人身損害賠償等。

“我國的戶籍制度之所以廣受關注和飽受爭議，正是因為它與公民的權利分配全面掛鉤。”貢森說。

在我國，戶籍制度除了發(fā)揮一般的人口管理和治安功能外，在不同的歷史階段，還承擔了其他重要功能。

計劃經濟時期，在糧食短缺和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，戶籍制度主要發(fā)揮了嚴格限制農村人口向城市流動的作用，以保證工業(yè)化的積累和保護城市就業(yè)。“1958年確立的嚴格的戶籍制度帶來的副產品是，由于這一制度能夠有效地把農村人口排斥在城市體制之外，且農民在決策過程中幾乎沒有發(fā)言權，只面向城市居民這一小部分人口的廣泛福利，諸如全面就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、幼托、養(yǎng)老等制度就隨之建立了。”

20世紀80年代以來，隨著糧食供應日漸充足和城市經濟對勞動力需求的迅速增長，戶籍制度限制人口流動的功能逐漸弱化，但同時，戶籍成為保護城市和本地人口社會福利的主要工具。

貢森說，這除了既得利益原因之外，也是由于地方政府出于管理方便，傾向于把既有的戶籍作為管理手段。“從以上兩個階段戶籍制度的功能來看，其實質都是起到了稀缺資源在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的強制分配作用。計劃經濟時期分配的資源主要是糧食和就業(yè)機會，改革開放以后分配的主要是社會福利。區(qū)別在于，計劃經濟時期，戶籍制度分配功能的發(fā)揮，在很大程度上是國家戰(zhàn)略的要求；而改革開放以后，戶籍制度功能的發(fā)揮，則主要是既得利益主導的結果。”

現有戶籍政策特點：高門檻、高待遇

戶籍是橫亙在城鄉(xiāng)或地區(qū)之間的一道高門檻，在計劃經濟時期，這是一道難以逾越的屏障，只有極少數人通過招工、上大學等國家控制的渠道，才能跨越。20世紀80年代以來，戶籍制度改革使得能夠跨過這道門檻的方式增多了，例如購房、投資、知識技能提升等，但依然是比較高的門檻，沒有為普通勞動者提供出路。特別是在大中城市，購房、投資必須達到一定金額才能入戶(甚至只給予臨時戶口)。而一旦越過了這道門檻，你就可以享受當地原戶籍人口能夠享有的所有權利。

課題組成員、國研中心社會部研究員王列軍向記者介紹說，近年來，城市地方政府逐漸認識到，人口集聚在總體上有利于經濟發(fā)展。在戶籍制度改革過程中，外來人口的入戶從嚴格控制走向有條件接受。

以放寬戶口準入為主要內容的戶籍制度改革，首先是從小城鎮(zhèn)開始的。1984年,國家就開始允許在集鎮(zhèn)有固定住所、有經營能力或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務工的農民在集鎮(zhèn)落戶，口糧自理，統(tǒng)計為非農業(yè)戶口，打開了二元戶籍制度的一個口子。經過幾年試點后，國務院于2001年批轉了公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》。

大中城市的戶籍制度改革則較為緩慢和謹慎，改革都是由地方自發(fā)零星推進的，且多有反復。改革的思路與小城鎮(zhèn)基本一致，基本都是以購房、投資、知識技能提升為入戶條件。只是入戶門檻高得多，獲得的也只是“藍印戶口”，能夠享有的權利和福利少于原戶籍人口。1994年以來，上海、深圳、廣州、廈門、寧波、海南等一些改革開放的前沿城市，都實行過“藍印戶口”。

但是，在很多地方的改革過程中，戶口被不恰當地商品化了。“穩(wěn)定就業(yè)”在后來的操作過程中，逐漸演變?yōu)橘彿俊⑼顿Y，在大中城市，購房和投資必須達到一定的金額或面積，才能入戶，有些地方還規(guī)定了學歷等附加條件。以直轄市中條件較為寬松的重慶市為例，外來人口要在主城區(qū)落戶，必須滿足3個條件：住房要達到人均30平方米，要有大專文憑，并且在重慶工作滿兩年以上。小張是重慶長安汽車集團的一名漆工，買房時是初中文化，為了落戶，正在自考大專。

而對于以低端工作為主的外來人口，落戶則成了可望而不可即的事。“像我們這種工資，打一輩子工都買不起一套房，老了干不動了就回去唄。”在重慶打工的小李無奈地說。

“購房、投資等雖然也算穩(wěn)定居住和就業(yè)的標志，但并不是公民的法定義務，這樣，戶口實際上被商品化了。與戶口掛鉤的權利大多數是公民的基本權利，戶口的商品化，實質上就是權利的商品化，使得權利從屬于金錢，不利于社會公平正義，這種傾向必須遏制。”貢森說。

未來戶籍改革建議：低門檻、漸進式

貢森對中國青年報記者說，目前戶籍主要是通過代際繼承獲得的，而戶籍的背后是公民權利，因此，現行的戶籍制度體現的是權利和義務的不對等。“不是說今后戶籍不能再通過代際繼承獲得，這種方式仍然可以保留，但在外來人口對居住地盡了法定義務后，就應給予相應的權利。戶籍制度改革的原則應該是法定權利和法定義務對等，而法定義務主要包括繳稅、繳納社會保險費。”

近年來，不少地方開始實行“居住證”制度，在一定程度上對原來的戶籍堅冰有所打破。如上海、廣東等地實施的“居住證”制度，入戶條件開始與居住年限、社保參保年限掛鉤。《廣東省流動人口服務條例》規(guī)定，居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會保險費滿7年、有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、符合計劃生育政策、依法納稅并無犯罪記錄的，可以申請常住戶口。上海規(guī)定持有居住證滿7年并參加城鎮(zhèn)社會保險滿7年、依法繳稅、有中級以上專業(yè)技術職務或技師資格、符合計劃生育政策，就可以申辦該市常住戶口。

“雖然規(guī)定的繳費年限偏長、附件條件過多，這些做法相對購房入戶而言，更為合理，管理也更加精細化。”貢森說，居住證制度實際上提供了“梯度賦予權利”的思路，即只要滿足最低的居住條件，就可以辦理居住證，部分享受現戶籍人口享有的基本權利，如同等就業(yè)、同等參加社會保險、基本免費的初級衛(wèi)生保健、子女免費接受義務教育等。而且，這一制度也為從“居住證”轉為“永久居住證”——即當地戶口——提供了階梯，領取居住證者依法繳稅或社會保險費達到一定年限后，就可以申請當地戶口，從而全面同等享有原戶籍人口的廣泛權利。